Face à la crise pandémique, les hommes politiques parlent souvent en ce moment de « Plan de Relance », surtout pour vanter leur action. Mais de quoi parlent-ils au juste ?
D’abord, il y a eu le plan de relance français. En effet, revenons au deuxième trimestre 2020. Suite à la crise du Coronavirus et aux confinements associés, et malgré les filets de sécurités mis en place (prêts aux entreprises, financement du chômage partiel, soutien de certains secteurs), l’économie française subit à ce moment un violent freinage : le PIB baisse nettement en volume (-5,7% par rapport au 1er trimestre). Ce freinage s’amplifie au 3ème trimestre avec une baisse supplémentaire de -13,5%(1) !. C’est pourquoi au cours de l’été le gouvernement déploie un « plan de relance » de 100 milliards d’euros, avec 3 axes : écologie, compétitivité, cohésion sociale et territoriale.
La mise en œuvre de ce plan semble avoir eu des effets, puisque dès le 3ème trimestre le PIB remonte de 18,6%(2) . Mais à la fin de l’année 2020 on n’a pas encore rattrapé le niveau de la fin de 2019 (-4,3%). En effet, 100 milliards d’euros sur 2 ans, cela ne fait que 2,08% du PIB par an, c’est donc insuffisant pour répondre au problème du choc de la crise, sans compter les besoins supplémentaires climatiques et technologiques.
Parallèlement des négociations se déroulaient au niveau européen pour un plan de relance important de 750 milliards d’euros. L’accord a finalement eu lieu en Juillet 2020, et les premiers effets sont arrivés à l’été 2021. On a d’ailleurs fait récemment beaucoup de publicité autour du premier versement à la France de 5,1 milliards d’euros au mois d’août dernier. On a aussi beaucoup insisté sur le fait que pour la première fois, les financements proviendraient d’un emprunt communautaire, permettant à tous de profiter du crédit de l’Union Européenne.
Mais comme d’habitude, la présentation flatteuse doit être corrigée.
D’abord les 750 milliards se décomposent en 390 milliards de subventions et 360 milliards de prêts.
En ce qui concerne les prêts cela peut intéresser des pays comme la Grèce ou l’Italie, qui auront ainsi des prêts à des taux beaucoup plus bas que ce que leur offrent les marchés. Mais pour la France, qui a un excellent crédit sur ces marchés, et emprunte à des taux proches de zéro, l’intérêt est beaucoup plus limité. De fait, la France a fait le choix de ne pas solliciter de prêt de la Commission, car elle emprunte sur les marchés à environ 0,8% sur 30 ans et la Commission 0,73%.
Restent donc les 390 milliards de subventions, dont la France devrait toucher 40 milliards environ (actuellement il est prévu 39,4 milliards, dont 70% en 2021 et 2022, et 30% en 2023). Mais Emmanuel Macron a indiqué que cette somme couvrirait en fait 40% du Plan Français. De sorte qu’il s’agit non pas de sommes supplémentaires mais de substitution.
Donc finalement la France ne doit compter que sur son propre plan de 100 milliards sur 2 ans ou 3 ans (ce délai n’est pas clair, mais c’est plus vraisemblablement sur 3 ans(3) ), c’est-à -dire sur un plan de relance dont nous avons dit qu’il était insuffisant face aux enjeux climatiques et technologiques actuels.
Mais ce n’est pas tout. En effet l’emprunt communautaire est une novation importante, mais il a été emporté de haute lutte par la majorité du Conseil face aux pays « frugaux » (Pays-Bas, Danemark, Suède, Autriche, Finlande). Car ceux-ci ne peuvent pas admettre de payer des subventions sans contreparties.
Prenons le cas de la France. Celle-ci a inscrit son Plan dans le cadre rigide voulu par Bruxelles. D’abord il respecte les conditions exigeant que 37% minimum du montant total soit destiné aux investissements et réformes écologiques, et que 20% le soient aux investissements et aux réformes « numériques ». Ces pourcentages sont en fait dépassés (respectivement 50,6% et 25,1%).
Mais il y a d’autres contraintes. Le PNRR (Plan National de de Relance et de Résilience) est clair : « La stratégie de réformes et d’investissements de la France s’inscrit en pleine cohérence avec les recommandations spécifiques par pays adressées à la France par le Conseil, notamment en 2019 et 2020, ainsi qu’avec les recommandations du Conseil les plus récentes concernant la politique économique de la zone euro … Nous proposons ci-dessous un recensement des réformes et investissements clefs qui répondent aux priorités déterminées dans le cadre du Semestre européen »
Discipline budgétaire : « Redressement des finances publiques permettant de stabiliser puis de faire décroître le ratio de la dette" passant par la "mise en place d’une règle en dépenses comme règle de pilotage et l’extension des prérogatives du Haut Conseil sur les Finances Publiques »(4)
Baisse des impôts : « Baisse massive et pérenne des impôts de production de 10 Md€ par an… qui permettra de réduire à court terme les dépenses contraintes des entreprises »
Réforme des retraites : « Réformer le système de retraite pour uniformiser progressivement les règles des différents régimes de retraite, en vue de renforcer l’équité et la soutenabilité de ces régimes »
Incitation au travail : (en clair réforme de l’Assurance Chômage).
Ceci explique sans doute pourquoi l’exécutif revient de plus en plus souvent sur ces réformes qui d’après lui sont toujours d’actualité. Ce qu’il omet de dire c’est que sur ces réformes le gouvernement s’est engagé envers le Conseil à les mettre en œuvre.
On pourrait dire malgré tout que nous ne serons pas forcés de respecter ces promesses(5) . Mais les pays frugaux ont prévu le cas. Non seulement les plans nationaux doivent être approuvés par la Commission, mais de plus, par la suite « si exceptionnellement, un ou plusieurs États membres considèrent qu’il existe des « écarts importants » par rapport au respect satisfaisant de ces objectifs, ils peuvent saisir le prochain Conseil européen de la question (emergency brake). »
Donc suivant le contexte, nous serons éventuellement étroitement surveillés.
Et quid du remboursement des subventions ? Car certes elles sont financées par un emprunt communautaire, mais quelles sont les conditions de remboursement de cet emprunt ? Le texte dit que le remboursement se fera sur la période de 2028 à 2057 (30 ans), et que la charge annuelle ne dépassera pas 7,5% du total de 390 milliards soit 29,25 milliards par an. Avec quelles ressources ce remboursement sera-t-il fait ? Le document n’est pas clair sur ce sujet. Il évoque la mise en œuvre ultérieure de ressources propres. Mais ce sujet est assez conflictuel car les pays frugaux sont très réticents sur tout « impôt » communautaire. On a donc évoqué les possibilités suivantes, sans que rien ne soit pour l’instant décidé. Plusieurs d’entre elles seront étudiées dans le cadre du plan de réduction de l’émission des gaz à effet de serre.
– Taxe sur les plastiques non recyclés : elle semble être la seule mesure décidée aujourd’hui. Elle devrait rapporter plusieurs milliards par an au début mais devrait décliner assez vite car les entreprises taxées vont augmenter la proportion du recyclage et l’usage unique va être progressivement interdit.
– Taxe dite « GAFA » (taxe sur les multinationales avec clients en UE et localisation ailleurs) : Elle est toujours en discussion.
РTaxe carbone aux fronti̬res.
– Extension du marché des droits à polluer au domaine du transport.
Aucune ressource n’est donc sûre aujourd’hui, et Il est donc loin d’être évident que la Commission aura les ressources nécessaires pour couvrir ces 29 milliards d’euros par an à partir de 2028. Si elle ne les a pas, elle devra faire appel au budget communautaire. Or ce budget est abondé par les pays membres, dont certains comme la France sont contributeurs net. La France verse 17% du budget communautaire. Si donc le budget communautaire devait seul assurer le remboursement des 390 milliards, la France devrait en verser 66 milliards soit plus que ce qu’elle a reçu en subventions.
Pour la France la probabilité est donc forte d’un apport global faible du plan européen. Il ne faut donc compter que sur le plan français. Et dans ce cas pour surmonter à la fois les effets de la crise causée par la pandémie et ceux de la crise climatique, 1,4% du PIB pendant 3 ans sont clairement insuffisants.
La figure 1 ci-dessous nous montre l’évolution du PIB français trimestriel jusqu’au 4ème trimestre 2021 (prévision INSEE pour les 3ème et 4ème trimestres 2021).
On y voit clairement qu’après la chute du 2ème trimestre 2020, le rebond du 3ème trimestre 2020 n’a pas rétabli complètement la situation et qu’à la fin de 2021, si l’on en croit les prévisions, nous serons à peine au niveau de la fin de 2019.
Sur le front de l’emploi, on est également revenu au taux de chômage d’avant crise, mais il subsiste des aides à l’activité partielle qui disparaîtront en 2021, et nombre d’entreprises aidées vont se retrouver en difficulté après la crise.
En résumé, un plan de relance efficace est nécessaire pour remettre l’économie sur les rails d’une expansion normale. Dans plusieurs directions des besoins existent qui justifient de gros investissements :
1. En premier lieu, le climat : Les besoins sont immenses. Plusieurs études(6) montrent que des investissements massifs sont nécessaires, entre 30 et 50 milliards d’euros par an sur longue durée (peut-être plusieurs décennies).
2. Compétitivité et reconquêtes industrielles : Tant la concurrence internationale que les enseignements de la crise sanitaires ont montré le besoin soit de soutien dans la crise qui secoue plusieurs secteurs (automobile et aéronautique) soit de reconquête industrielle (renforcement ou relocalisations) : semi-conducteurs, santé, agro-alimentaire, communications.
3. Renforcement de la recherche fondamentale. Plusieurs études montrent que la France décroche dans la compétition de la recherche mondiale(7) . Il est urgent de relancer aussi dans ce secteur.
Il est donc vraisemblable que pour satisfaire tous ces besoins le plan prévu de 100 milliards sur 3 ans doive être renforcé pour assurer 60 milliards par an d’investissements dans tous ces domaines. Ceci représente environ 2,5% du PIB par an, à comparer aux 1,4% prévus. Après 3 années de relance, on pourrait faire un point sur tous ces sujets pour décider de la suite.
Quant au remboursement, il n’est pas question de créer des impôts pour ça, qui pourraient casser la relance. Il serait toujours possible de continuer d’emprunter, et on pourrait aussi enfin penser à l’annulation d’une partie de cette dette par la banque centrale, comme nous l’avons déjà préconisé sur ce site.
(1) Les chiffres du PIB sont pris dans les statistiques trimestrielles de l’INSEE
(2) Peut-être cette remontée n’est-elle qu’un rattrapage « mécanique », car la remontée est un peu rapide pour avoir été causée par le plan de relance.
(3) Si le gouvernement cale son calendrier sur celui de la subvention de la Commission Européenne, ce sera sur 3 ans, et alors l’effet sera encore plus faible (1,4%)
(4) Ce texte fait immanquablement penser au « frein à la dette » inscrit dans la constitution allemande, et qui est appelé par beaucoup d’allemands le « zéro noir ».
(5) Dans le passé la France a souvent « oublié » des promesses faites à la Commission ou au Conseil Européen.
(6) Voir l’étude d’Alain Grandjean et Farah Hariri « Plan climat pour les présidentielles 2022 » et aussi l’analyse de I4CE (Institute For Climate Economics)« Plan de relance et budget 2021 »
(7) « Recherche : Les raisons du déclin français » ainsi que l’Editorial « La science française au risque de l’effacement » dans le même numéro Le Monde 29/09/2021
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