Les aides sociales sont-elles trop élevées en France ?

 

Le 13 Juin, E. Macron a fait fuiter une confidence que lui-même aurait faite à ses conseillers la veille, et dont le texte s’est répandu comme une traînée de poudre : « On met un pognon de dingue dans les minimas sociaux et les gens ne s’en sortent pas. Les gens pauvres restent pauvres, ceux qui tombent pauvres restent pauvres. On doit avoir un truc qui permet aux gens de s’en sortir ».

Cette technique de communication assez efficace n’est pas nouvelle[1].Elle signifie entre autres que le gouvernement pense à une réforme des aides sociales. Des documents émanant du gouvernement expliquent d’ailleurs que la croissance du volume des aides sociales est continue, et finira par être insupportable. Enfin il faut aussi citer le rapport « Action Publique 2022 » qui fournit au gouvernement une foule de pistes pour diminuer les dépenses, et dans lequel les aides sociales ne sont pas oubliées.

E. Macron a-t-il raison lorsqu’il suggère que ces aides sociales sont inefficaces ?

Le gouvernement a-t-il raison de vouloir les réduire ?

Une éventuelle réforme restrictive serait-elle vue favorablement par l’opinion ?

Le présent papier essaie de répondre à ces questions. Nous sommes aidés dans notre démarche par un dossier paru dans Le Monde du 17-18 Juin contenant l’opinion de 4 experts sur le sujet.

Rappelons avant de continuer que nous traitons du sujet lancé par E. Macron, qui est l’aide visant à diminuer la pauvreté[2], et seulement de celle-ci. Nous ne parlons pas des autres transferts monétaires : assurances santé, assurance chômage, allocations familiales, retraites, …

 

Les aides sont-elles inefficaces[3] ?

On peut d’abord estimer que le nombre de pauvres après versement des aides reste trop grand. 9 millions en France, soit 14,2% de la population, est-ce excessif ? C’est en tout cas nettement inférieur à la moyenne européenne, qui est proche de 17%. Même la Suède, réputée état très « social » a un taux supérieur au nôtre, environ 17%.

Mais il ne suffit pas d’avoir un bon résultat. Pour plaire aux technocrates qui nous gouvernent, il faut de plus que le rapport coût-efficacité soit bon. Et là les choses se compliquent. Car les coûts sont difficiles à estimer si on veut se limiter aux aides qui sont versées aux pauvres. En effet la plupart des aides sont versées à des populations plus larges que les ménages strictement pauvres. Il faut donc retraiter les statistiques dans cet esprit. La frontière avec l’assurance sociale (santé, retraites) ou la politique familiale n’est pas toujours la même suivant les pays. Pour démêler tout cela il faut donc entrer dans le détail, et c’est une affaire de spécialistes. Nous nous en remettrons donc à Olivier Bargain, qui traite du sujet dans le dossier évoqué plus haut, et qui nous semble offrir des garanties suffisantes[4].

Si donc on en croit les chiffres de l’auteur, qui additionne les coûts des minima sociaux, de la prime d’activité, les aides au logement et les prestations familiales sous condition de ressources, on atteint 2,6% du PIB. Le ciblage de ces aides est suffisamment bon pour diviser par 1,6 le taux de pauvreté[5]. Ce ratio est similaire d’après lui à celui obtenu en Finlande, au Danemark ou aux Pays-Bas.

Pour avoir des comparaisons plus précises, nous pouvons, comme l’auteur, comparer le système français à celui de deux pays qui servent souvent de modèle ou de repoussoir, l’Angleterre et l’Allemagne.

L’auteur dit que la France a aujourd’hui un taux de pauvreté après transferts de 14,2% et que ces transferts réduisent le taux dans le ratio 1,6 soit un taux avant transferts de 22,7% et une réduction de ce taux de 37,4%[6]. L’auteur ajoute que pour obtenir cette réduction le gouvernement a dépensé 2,6% de PIB. On peut donc conclure que 1% de PIB permet de réduire le taux de pauvreté de 37,4%/2,6 = 14,4%.

L’article permet de faire le même calcul pour la Grande-Bretagne. Toujours d’après l’auteur la Grande-Bretagne dépense 4% de son PIB pour diviser la pauvreté par 2, de 32% à 16% soit 50% de baisse. Son « rendement » est donc de 50%/4 soit 12,5%. La Grande-Bretagne serait donc moins efficace que la France (avec un « rendement » de 12, 5% contre 14, 4% pour la France). Mais la différence n’étant pas énorme, contentons-nous de dire que nous ne faisons pas quantitativement plus mal que la Grande-Bretagne. De plus, qualitativement, le modèle anglais ne nous séduit guère !

Rappelons que la Grande-Bretagne a été la première à mettre en œuvre cette idée que les aides sociales aux sans-ressources étaient improductives, et qu’il fallait les « activer » pour remettre les gens au travail, le travail étant la seule solution valable pour sortir les gens de la pauvreté.

Mais au lieu de se demander si le problème n’était pas dans la disponibilité insuffisante de travail, Tony Blair a voulu à l’époque, avec son programme « New Deal », « activer » les dépenses d’aide sociale pour remettre les inactifs au travail. Ce programme a entraîné de nombreuses mesures. Notamment des incitations au travail ont été développées, et l’inactivité sanctionnée. Les résultats ont été mitigés en matière d’emploi, et insuffisants pour la pauvreté, puisque le taux de pauvreté, qui était d’environ 18% au début des années 2000 était encore de 17,1% en 2010.

En 2010, le gouvernement de David Cameron a lancé, dans son programme de « Big Society », la fusion des allocations pauvreté, des allocations familiales, des allocations logement, et d’autres crédits d’impôt. Le but affiché était la simplification et la rationalisation. Le tout était associé à une informatisation plus poussée des formalités. On espérait de ce cocktail des économies et une plus grande efficacité. La mise en place devait en être faite de 2015 à 2020. Le processus est donc en cours mais il ne se passe pas bien. Le nombre de diminutions ou de suspensions des aides a doublé, le changement de circuit pour les aides au logement fait qu’elles ne sont plus affectées à cet usage et que les ménages concernés s’endettent de plus en plus. Et l’informatisation, qui supprime les relations humaines, fait plus de mal que de bien. Rappelons que le plan pauvreté français prévoit lui aussi un « versement social unique » dès 2019…

Le résultat aujourd’hui en Grande-Bretagne n’est pas brillant puisque le taux de pauvreté reste à 16%, et les engagements sur la pauvreté des enfants n’ont pas été tenus. En effet, l’objectif de la loi de 2010 était de réduire le taux de pauvreté des enfants à 5% en 2020. Or ce taux est resté constamment supérieur à celui de la population totale et donc loin de l’objectif [7].

L’Allemagne a suivi une route similaire à partir de 2004, avec les réformes Hartz sous Gerhard Schröder. Ces réformes sont-elles à l’origine de la baisse du chômage et de l’expansion qui a suivi en Allemagne ? En fait une analyse de la période correspondante[8] montre que ce miracle économique ne peut être expliqué seulement par une réforme partielle du marché du travail. Ces réformes ont eu pour effets certains :

– Un meilleur fonctionnement des organismes de placement qui peut expliquer une partie de la baisse du chômage.

– De remettre au travail les seniors que les entreprises envoyaient toucher les allocations de chômage en attendant la retraite.

– D’obliger les rares accrocs aux allocations chômage à chercher du travail.

– D’ajouter à la masse des emplois des emplois très peu rémunérés et très peu coûteux. On dit qu’ils sont plus de 7 millions, et ils diminuent sans conteste le taux de chômage. Mais ils sont surtout dans les services, et n’ont participé que marginalement à une meilleure compétitivité de l’industrie.

En fait, C. Odendahl montre très bien que les entreprises allemandes avaient perçu dès l’entrée dans l’euro que le coût du travail était trop élevé. Elles avaient dès cette époque, donc depuis l’année 2000, cherché à retrouver de la marge en délocalisant dans les pays de l’Est, et en organisant, en concertation avec les syndicats la modération de la hausse des salaires. Ils y parvenaient d’autant mieux que la menace de supprimer des emplois par délocalisation ou rationalisation apparaissait comme bien réelle. Au moment des réformes Hartz, en 2004 et 2005, ce processus était bien enclenché.

Simultanément, il s’est produit ce que C. Odendhal appelle un coup de chance. La croissance dans les pays émergents, notamment en Chine, s’est envolée[9]. Et l’Allemagne, particulièrement bien placée dans les biens d’investissement industriels (machines-outils, engins de transport, etc …), a vu la demande étrangère exploser. De 2000 à 2007, la valeur ajoutée allemande incorporée dans les exportations de ce pays ont augmenté au rythme de 13% par an.

En résumé il y a eu une vague de demande pour les exportations allemandes, qui a commencé quelques années après 2000, et sur laquelle son industrie a pu surfer, grâce à une compétitivité améliorée depuis ce début des années 2000, à la fois par délocalisation et par modération salariale, mais pas grâce aux réformes Hartz, qui n’ont commencé qu’en 2005. Ces réformes ont par contre contribué partiellement à la baisse du chômage par une plus grande efficacité des organismes de placement[10] et par la multiplication des emplois précaires.

Autrement dit, si les réformes Hartz n’avaient pas été faites, le « miracle allemand » aurait tout de même eu lieu, avec un peu plus de chômage mais avec une qualité sociale bien meilleure.

En effet, ces réformes n’ont pas fait baisser le taux de pauvreté , qui est aujourd’hui de 16,5%.Les proportions de travailleurs à bas salaire et de travailleurs pauvres sont également plus grandes en Allemagne qu’en France.

O. Bargain ne donne pas tous les chiffres pour l’Allemagne, mais il simule l’application du système Allemand à la population française, et calcule ainsi que la pauvreté augmenterait en France de 1,2%. Le système Allemand serait donc moins performant que le nôtre.

En fait, les discours sur la prétendue activation des dépenses d’aide sociale sont la plupart du temps un camouflage de mesures visant à des économies budgétaires, et donc à une diminution du volume global des aides, qui aboutit finalement à une hausse de la pauvreté. Il en est de même pour la simplification. Il est vrai que les systèmes d’aide sont compliqués. Mais cette complexité répond souvent à des situations vraiment différentes sur le terrain. Il n’est pas forcément optimal d’aider des chômeurs ou des handicapés suivant les mêmes modalités et des situations théoriquement semblables peuvent varier selon les régions et les services apportés. D’ailleurs un rapport récent fait par « France Stratégie » à la demande du gouvernement montre que si on fusionnait les 6 allocations considérées[11], il pourrait y avoir plus de perdants que de gagnants. En fait la simplification n’est pas un but en soi, et l’objectif de fusion en une seule aide est irréaliste. Nous ne voudrions pas faire un procès d’intention au gouvernement, mais bien que l’objectif officiel soit de simplifier à enveloppe totale constante, on ne voit pas d’autre raison possible à une telle unification qu’une économie au moins dans les circuits d’administration de ces aides.

En conclusion de cette section, on peut considérer que la France ne fait pas moins bien que ses voisins, et que nous n’avons rien à envier sur ce sujet à nos voisins Anglais ou Allemands.

 

Les causes de la pauvreté et la situation en France

Rappelons que la pauvreté est une notion relative. Un individu ou un ménage est pauvre s’il a un revenu inférieur à celui des autres individus ou ménages, en fait inférieur au seuil de 60% du revenu médian. On pourrait se demander pourquoi on compare aux revenus de la population et non aux besoins des gens concernés. En fait on raisonne ainsi parce qu’à un revenu moyen de la population est associé un panier de besoins moyen qui progresse lui aussi, plus ou moins parallèlement. Il est donc justifié de définir le niveau des besoins en utilisant le niveau des revenus. Si on pouvait multiplier tous les revenus par deux, tout le monde gagnerait 2 fois plus, y compris les pauvres, mais il y aurait toujours autant de pauvres car on suppose que les besoins seraient aussi multipliés par 2.

On pourrait donc en déduire que la santé de l’économie n’a pas d’influence sur le taux de pauvreté. Mais ce n’est pas le cas. En effet, une défaillance de l’économie gonfle directement des populations potentiellement pauvres, par exemple les chômeurs éligibles au RSA.

C’est pourquoi le gouvernement a tort de mettre en avant la croissance selon lui inquiétante du volume de ces aides sociales car cette croissance est imputable aux effets de la crise. De 2008 à 2014 le taux de chômage est passé de 7,4% à 10,3%. Le taux de pauvreté a crû beaucoup plus lentement, de 13,1% à 14,1%, ce qui indique que les aides ont joué leur rôle de stabilisateur, mais évidemment au prix d’une croissance des coûts.

Mais le plus important n’est pas ce niveau général des revenus. Ce qui compte le plus, mais est le plus difficile à changer, c’est la répartition de ces revenus. Si tout le monde avait les mêmes revenus, il n’y aurait pas de pauvres, et pas besoin d’aides.

Or il est connu que les inégalités ont tendance à se creuser dans presque tous les pays. En France, on relève que le « ratio inter décile » des revenus disponibles (rapport entre le revenu minimum des 10% plus riches au revenu maximum des 10% plus pauvres) passe de 6 au début des années 2000 à plus de 7 aujourd’hui[12]. Cette aggravation de l’inégalité des revenus impacte directement le taux de pauvreté et augmente les besoins d’aide.

Plutôt que de chercher à économiser sur les plus pauvres, le gouvernement devrait donc plutôt s’interroger sur ces inégalités et trouver les moyens de les diminuer. Il devrait aussi relancer l’économie pour fournir des emplois au lieu de chercher des économies.

 

Que pense l’opinion ?

Si nous traitons de ce sujet, c’est que nous savons bien que sur les questions de société, le gouvernement ne réforme que si l’opinion le suit. Or sur ce sujet l’opinion a varié[13].

Après la révolution et sous la 3ème République, la pauvreté est vue comme relevant de la protection des pouvoirs publics : les pauvres sont des nécessiteux qu’il faut soustraire à l’influence de l’Eglise. Le 20ème siècle a changé le cadre en mettant en avant le travailleur. La protection sociale est destinée plus à la protection des salariés qu’aux besoins des individus et des familles.

Mais depuis la fin des années 70 le chômage de masse et les problématiques de logement et de santé, ont remis la pauvreté au premier plan. Les années 80 ont été l’occasion de réaffirmer des valeurs morales face aux aléas croissants de la vie professionnelle. Mais simultanément c’est l’époque où les revenus moyens ont cessé de croître fortement tandis que ceux des plus riches ont continué de progresser. Les inégalités ont donc commencé à se creuser. Cette rupture se voit très bien sur la figure ci-dessous, extraite du blog de Thomas Piketty[14]

On y voit la croissance annuelle du revenu pour chaque percentile. Par exemple le point P30 représente les individus qui ont le revenu le plus élevé des 30% de la population de revenus les plus faibles. Ces individus ont vu croître leurs revenus d’environ 3,6% par an dans la période 1950-1983 tandis que dans la période 1983-2014 cette croissance n’est plus que de 1,3% environ. On voit également que pour la plus grande partie des gens, cette croissance est en dessous de 1%. Il en est tout autrement pour les 10% les plus riches, et surtout pour les 1% les plus riches. Pour ceux-là, la croissance reste dans la fourchette de 2,5% à 3%.

 

On voit aussi que pour les classes moyennes P30 à P90 les années 83-04 sont des années de quasi-stagnation, du coup elles sont moins enclines à aider les plus pauvres.

Malgré la mobilisation apparente des associations et des pouvoirs publics (la campagne de Jacques Chirac en 1995 était centrée sur la « fracture sociale »), cette situation a perduré, et l’opinion a commencé à évoluer.

En commençant par les quartiers aisés des villes, la dissuasion des pauvres de séjourner dans ces quartiers a été de plus en plus fréquente. On peut dire qu’un rejet en pratique des pauvres coexiste avec une solidarité de principe. En même temps, on s’habitue à l’existence d’une population pauvre. Qui plus est, depuis le début des années 2000, la figure du « mauvais pauvre », celui qui profite du système d’aide sans chercher à s’en sortir, s’est exprimée par endroits, à gauche mais surtout à droite. Une remise au travail plus volontariste des chômeurs allocataires est apparue dans les agendas politiques. Certains n’hésitent pas à exprimer un rejet des « privilèges » de certains pauvres, alors qu’eux-mêmes travaillent dur. Ce rejet par certains compartiments de l’opinion s’est traduit par des évolutions réglementaires à l’initiative de gouvernements qui les ont entendus : décentralisation du RMI en 2003, substitution du RSA (revenu de solidarité active) au RMI en 2008, création de la prime d’activité pour pallier aux effets pervers du RSA. Depuis 15 ans environ, les pauvres sont vus par une partie de l’opinion et de la classe politique comme peu désireux de reprendre un emploi, ce que démentent tous les sondages.

Mais quel est le poids de cette méfiance ? Ceux qui sont prêts à suivre le gouvernement dans une action de réduction des aides sont-ils une majorité ?

Heureusement il semble que cela ne soit pas toujours le cas. Certes, lorsque les opinions sont plutôt polarisées, le résultat des sondages peut fortement dépendre des questions posées. Mais la DREES a fait en 2013 une étude assez complète, en reprenant ses sondages depuis 1990, qui montre qu’au moins depuis les années 1990 l’opinion des français sur l’aide à la pauvreté varie suivant la conjoncture. Lorsque les choses vont mieux et que le chômage diminue, les français sont moins compatissants envers les pauvres. La proportion de ceux qui pensent que le gouvernement n’en fait pas assez diminue. Le mouvement est inverse lorsque l’économie va plus mal.

La DREES a refait un sondage en 2017, qui semble indiquer qu’actuellement les partisans de la réduction des aides sociales sont minoritaires ce qui n’est pas étonnant puisque la situation économique est plutôt fragile, et que les français sont réputés « inquiets ».

A la question « Estimez-vous que les pouvoirs publics font trop, font ce qu’ils doivent ou ne font pas assez pour les plus démunis ? », les réponses sont les suivantes

– Les pouvoirs publics font trop : 5%

– Les pouvoirs publics font ce qu’il faut : 29%

– Les pouvoirs publics ne font pas assez pour les plus démunis : ¬65%. Qui plus est, le pourcentage dans la même enquête il y a 2 ans était de 59%.

Ces opinions sont assez homogènes suivant les catégories d’âge, sociales ou professionnelles. Si donc on en croit la DREES, E. Macron révisera peut-être son jugement sur le volume excessif des aides à la pauvreté.

 

Conclusion

Cette idée que les aides sociales sont trop élevées et inefficaces n’est pas justifiée par les faits et par les comparaisons avec les autres pays développés.

Plus exactement, l’existence d’une population pauvre est anormale et restera donc choquante. Mais leur existence est due en fait à des inégalités de revenus qui sont dues à l’organisation économique actuelle de la France et du monde. Tant qu’elles existeront les aides seront nécessaires pour en diminuer les effets, et les sommes que la France y consacre n’ont rien d’excessif.

Nous pensons aussi que les français sont favorables à l’aide aux plus démunis.



(1) La « vidéo-coulisses » a notamment été employée par Barack Obama.

(2) Il y a plusieurs critères pour définir la situation de pauvreté. Nous adoptons le plus utilisé, qui est d’avoir un revenu inférieur à 60% du revenu médian de la population.

(3) Les chiffres utilisés dans cette section ont pour la plupart été trouvés dans Olivier Bargain « Fausses polémiques et vrais chiffres » Le Monde 17/18 Juin 2018

(4) Professeur à l’Université de Bordeaux, membre du Conseil d’Analyse Economique, il a écrit de nombreux articles dans le domaine de la redistribution des revenus et de la pauvreté.

(5) Le taux de pauvreté passe de 22,6% à 14,2% soit un facteur de réduction de 22,6/14,2 = 1,6

(6) 37,4%=(22,7-14,2)/22,7

(7) On trouve beaucoup de chiffres sur ce sujet, dont certains assez catastrophistes, Un rapport de l’UNICEF de 2017 donne un taux de pauvreté des enfants de 19,7%

(8) Par exemple l’article de Christian Odendahl : « The Hartz Myth : A closer look at Germany’s labour marcket reforms »

(9) Dans les pays émergents, la croissance entre 1980 et 2002 a été 3,5% en moyenne. Sur les années 2003-2007 elle a été supérieure à 7%. Interrompue par la crise de 2008 elle est restée après cette crise nettement supérieure à celle des années 80 et 90, environ 5%.

(10) C. Odendahl estime cette contribution à 1,5%

(11) Revenu de solidarité active (RSA), l’allocation de solidarité spécifique (ASS), la prime d’activité, les aides au logement (AL), l’allocation adultes handicapés (AHH), l’allocation de solidarité pour les personnes âgées (ASPA), et l’allocation supplémentaire d’invalidité (ASI).

(12) Le ratio inter décile utilisé est celui donné par l’INSEE pour les « niveaux de vie des ménages » c’est-à-dire le revenu disponible divisé par le nombre d’unités de consommation dans le ménage (1 pour le 1er adulte, 0,5 pour les autres et 0,3 pour les enfants de moins de 14 ans.).

(13) Voir Nicolas Duvoux « Entre solidarité et rejet » Le Monde 17-18 Juin 2018

(14) http://piketty.blog.lemonde.fr/2017/04/18/de-linegalite-en-france/