Un Plan Marshall pour l’Europe de l’est

Introduction

Les conditions économiques de l’élargissement de l’Union Européenne aux pays d’Europe de l’Est ne sont pas remplies aujourd’hui. Afin d’éviter que cet élargissement soit , indépendamment des questions institutionnelles complexes qu’il pose, un échec économique, il nous semble indispensable d’aider ces pays en retrouvant le souffle et les mécanismes du Plan Marshall.

Après avoir rappelé les enjeux d’un tel plan nous en proposons un mode de financement original et répondons aux principales objections qu’il soulève.

 

1 Le plan Marshall : une opération majeure de solidarité internationale intéressée

Les Etats-Unis ont connu, après la deuxième guerre mondiale une dépression courte mais forte (la production qui était passée en indice corrigé de l’inflation de 41 en 1939 à 100 en 1945 est redescendue à 91 en 1946 puis à 87 en 1947).

Le plan Marshall fut alors conçu pour atteindre 4 objectifs :

-relancer l’économie américaine

-aider à court terme la reconstruction de l’Europe

-en faire à plus long terme un client solvable indispensable à l’économie américaine

-limiter les risques d’influence de l’URSS (et notamment empêcher l’effondrement des gouvernements démocratiques en Italie et en France…)

Ce fut une réussite et un exemple rare d’opération majeure de solidarité internationale intéressée. Opération majeure : 13 milliards de dollars (pour un projet initial de 30 miliards) furent donnés ou prêtés à l’Europe(1)en 4 ans soit, par an environ 1,5 % du PIB des Etats-Unis à l’époque. Les Etats-Unis retrouvent rapidement de la croissance (7% en 1950). Le PNB de l’Europe progresse d’un tiers entre 1948 et 1951 et la production industrielle en Europe occidentale (à l’exception du Royaume-Uni) s’accroît de plus de 70 %…

En valeur actuelle (2001) ce montant représente 200 milliards de dollars soit 235 milliards d’Euros.

Nous pensons hautement souhaitable aujourd’hui un plan similaire de l’Union Européenne en faveur de l’Europe de l’Est. Après en avoir vu les principales raisons, nous proposerons des modalités de financement et répondrons aux principales objections.

 

2 Les enjeux d’un plan Marshall en faveur des PECO

2.1 La situation économique des PECO

Les pays d’Europe de l’Est (nous nous concentrerons sur les 10 pays(2) d’Europe centrale et orientale dont le conseil de Luxembourg a retenu la candidature en 1997, avec Chypre) souhaitent accélérer leur entrée dans l’Union Européenne. Les « acquis communautaires » s’implantent progressivement dans ces pays. A ce jour, il est envisagé que 5 pays dits de la première vague (6 avec Chypre) entrent dans l’Union en 2003 (Pologne, Slovénie, Hongrie, la république Tchèque, Estonie).

L’initiative d’un plan Marshall en leur faveur serait sans doute de nature à redonner un souffle politique au projet européen et à l’aider ainsi à dépasser les difficultés institutionnelles actuelles. Le sommet de Nice a montré en effet que personne n’est pressé d’alourdir le fonctionnement institutionnel de l’Europe. Mais cet argument politique ne doit pas occulter les problèmes économiques importants que poserait dans l’état actuel des choses l’intégration des PECO à l’Union Européenne. C’est essentiellement sur cette dimension économique qu’un plan Marshall prendrait tout son sens aujourd’hui.

Tentons une (trop rapide) synthèse de la situation économique des PECO. Etendus sur une surface totale de 1 076 000 km², soit 2 fois la France (et un tiers de la surface actuelle de l’UE15), ces 10 pays ont 104 millions d’habitants (l’UE 15, 380 millions).

Au plan économique, ils n’ont pas encore retrouvé en moyenne le niveau de production de 1989. La transition à l’économie de marché s’est, comme on s’en souvient, fait dans les plus grandes difficultés : plongeon de la production, hyper-inflation etc. La reprise est finalement récente (1995). Aujourd’hui leur PIB est de 342 milliards d’euros (en 1999) soit une moyenne par habitant de 3 300 Euros (16 % de la moyenne de l’Union qui est à 21 000 Euros). C’est en moyenne ce qu’était le PIB de la France dans les années 50. C’est un quart du PIB français actuel ; c’est le PIB des Pays-Bas. Ce PIB a cru en moyenne d’un peu plus de 2% en volume de 1998 à 2000 mais avec de fortes disparités entre les pays. 

Le déficit commercial vis-à-vis de l’UE est important : 19 milliards d’Euros en 1999. Le taux d’inflation est en moyenne de 9 % en 2000; le taux de chômage de 11,8%. L’indicateur de développement humain est en moyenne à 0,8 (pour un maxi de 0,93 pour le Canada, un mini de 0,3 pour le Burkina Faso et une moyenne UE de 0,91).

Ce panorama global cache des disparités profondes. En simplifiant beaucoup certains pays s’en tirent plutôt bien : la Slovénie, la Hongrie, la République Tchèque et les pays baltes.

La Bulgarie et la Roumanie sont les cas les plus difficiles. Ce sont bien sûr eux qui ont été le plus marqués par le communisme. Ils connaissent une corruption importante. Leur agriculture d’autosubsistance est archaïque. 60 % de la population vit au-dessous du seuil de pauvreté. L’inflation est encore très forte en Roumanie (45 % en 2000). Le secteur bancaire est faible. Le PIB par habitant est très bas : 23 et 32 % de la moyenne de l’UE15.

La Slovaquie et la Pologne s’en tirent un peu moins mal mais connaissent de lourdes difficultés structurelles. Evoquons surtout le cas de la Pologne (38 millions d’habitants soit le tiers de la population des PECO) : une agriculture archaïque qui emploie 25 % de la population, de gros problèmes d’environnement, des prisons surpeuplées, et une corruption très présente. Ce pays a néanmoins des atouts : une croissance de 5,4 % depuis 1996, une inflation encore raisonnable (7% en 2000) un secteur bancaire correct, et une attraction forte des capitaux étrangers (IDE = 35 milliards d’Euros en 1999, le tiers de l’IDE entrant dans les PECO)

L’entrée dans l’Union Européenne représente un espoir pour les peuples. L’attraction du niveau de vie européen est très forte notamment sur les jeunes. Mais un plongeon trop brutal de ces économies dans la concurrence très intense qui sévit dans l’UE15 ne pourrait que créer d’immenses désillusions. Le monde agricole ne pourrait survivre en raison de sa très faible compétitivité. Les autres activités subiraient également de plein fouet une concurrence dont le « théorème des avantages comparatifs » de Ricardo  a bien montré les effets. Quels avantages comparatifs peuvent offrir des pays dont les infrastructures sont aussi faibles ? Certes les industriels européens voient d’un bon œil l’utilisation d’une main d’œuvre à faible coût. Mais il est plus que probable que les effets positifs sur l’emploi de ces délocalisations seront plus que compensés par l’effet négatif de l’ouverture complète des marchés des PECO aux produits de l’UE15. Rappelons ici que le taux de chômage officiel des PECO est supérieur à 11 % aujourd’hui malgré une population encore fortement agricole (et une agriculture très peu productive).

 

2.2 Les besoins des PECO

L’Union Européenne a bien sûr cherché à limiter ce risque par sa politique d’aide publique. Indépendamment des pertes liées aux corruptions il faut noter l’indigence totale de ces politiques.

Pour 2000 ont été dégagés :

-1.5 milliards d’euros pour le programme PHARE (évolution des institutions et des administrations nationales, programmes d’équipement et de développement économique)

-1.0 milliards d’euros pour le programme IPSA (modernisation des grandes infrastructures pour le transport, l’énergie et l’environnement)

-0.52 milliards d’euros pour le programme SAPARD (modernisation agricole)

Au titre de la pré-adhésion à l’Union la CE prévoit (indépendamment de la PAC qui pose des problèmes spécifiques et très aigus) une augmentation possible des dotations (évaluées à 22 milliards d’euros sur 7 ans, soit environ 3 milliards par an, soit 30 Euros par habitants et par an )(3).

Est-il raisonnable de penser que ces sommes seront suffisantes pour mettre les PECO en mesure d’affronter les marchés européens et mondiaux ?

Nous avons procédé à une estimation minimale des investissements publics ou semi-publics à réaliser dans ces pays pour les mettre à niveau. Nous les évaluons à 34 milliards d’Euros par an dont 4 finançables par eux-mêmes (soit une aide de 300 euros par habitant). En voici les grandes rubriques :

-autoroutes, routes, voies ferrées, fluviales et ports : 11 M€

-sécurité nucléaires, transport d’énergie, économies d’énergie : 4,25 M€

-environnement : 4M€

-rénovation et développement urbain, aide à la réhabilitation et à la construction de logements, bâtiments publics : 14,75 M€

L’UE15 est donc loin du compte (elle envisage des aides à hauteur de 10 % des besoins estimés). En outre, plus le temps passe plus le rattrapage est difficile du fait des progrès incessants des pays de l’ouest : aujourd’hui le différentiel de croissance des PIB est voisin de 0 !

A titre de comparaison on peut noter que les aides de l’Allemagne de l’Ouest à l’Allemagne de l’Est se sont élevées sur 10 ans (1991 à 1999) à environ 800 milliards d’Euros (soit 3700 Euros par an et par habitant), 100 fois plus que ce que l’union européenne envisage aujourd’hui de faire vis-à-vis des PECO !

 

2.3 Le problème spécifique de l’agriculture

L’agriculture pose un problème important d’une part parce que l’agriculture des PECO est beaucoup moins productive que celle de l’UE15 tout en donnant du travail à beaucoup d’actifs et d’autre part parce que la PAC est en pleine réforme.

Citons quelques chiffres pour situer les enjeux :

-l’agriculture de l’UE15 ne représente que 5,1% de la population active alors qu’elle occupe 18,4% de la population active de la première vague et 27,3 % de la deuxième 

-la surface agricole des 10 PECO représente 60 millions d’hectares, soit 45% de la surface agricole de l’UE15

-les aides compensatoires représenteraient un montant de 11 milliards d’euros si elles étaient versées aux 10 pays concernés, ce qui n’est pas envisagé

Il n’est pas question dans le cadre de ce court exposé de « refaire » cette PAC. Il semble clair que ce point sera crucial dans les négociations d’entrée dans l’Union. Nous ne pouvons ici que souhaiter que l’évolution des choix européens en faveur d’une agriculture de qualité et respectueuse de l’environnement se concrétise dans les faits. Une philosophie moins « productiviste » ne pourra que faciliter l’entrée des PECO. Cela étant cela ne suffira pas à compenser les différences de compétitivité. Il faudra donc augmenter l’aide à l’agriculture (sur des enveloppes spécifiques ?) aux PECO pour éviter à la fois les récriminations au sein de l’Union actuelle et les risques élevés à ce jour que l’adhésion à l’Union se traduise en fait par des drames humains prévisibles, ce qui n’est manifestement pas l’intérêt de l’Europe.

 

3 Comment financer un plan Marshall significatif en faveur des PECO ?

Les enjeux étant posés, reste la question centrale : comment faire ? Comment financer un tel effort ?

L’aide au développement bute en Europe sur une double contrainte :

-ce n’est pas la priorité de l’opinion

-le traité de Maastricht conduit à des coupes budgétaires

La France consacre 0,5 % de son PIB et 2,5 % du budget de l’Etat à l’ensemble de l’aide au développement et ce ratio est en baisse.

L’Europe consacre annuellement 20 milliards d’Euros soit 0,25 % de son PIB à cette aide. Ce qui représente :

-1,2 % des budgets des Etats européens (1 600 milliards d’Euros)

-19,2 % du budget de Bruxelles (100 milliards d’Euros)

Le montant de 30 milliards d’euros annuels (hors PAC, et d’environ 40 milliards avec une PAC maintenue par continuité) conduirait à plus que doubler cette aide totale dans un contexte de tendance inverse et d’incessants rappels à l’ordre budgétaire (critères de Maastricht). C’est un montant qui reste néanmoins faible ( il s’agit de 2 % du PIB de l’UE15) et- rappelons-le- très faible au regard de l’aide que l’Allemagne de l’Ouest a apporté à l’Allemagne de l’Est. C’est donc d’abord une question de volonté politique.

A supposer que cette volonté soit affirmée, il faudrait probablement envisager de créer une ligne spécifique dans le budget de l’UE de donation aux PECO. A très court terme cette dotation engendrerait nécessairement un déficit budgétaire, même si l’effet d’entraînement économique pourrait à moyen terme inverser ce premier effet.

Il pourrait être envisagé de financer ce déficit supplémentaire par un emprunt dédié au plan Marshall, ce qui présente plusieurs inconvénients : augmentation de la dette des pays de l’UE, charges de remboursement, effet d’éviction. Nous proposons que ce déficit soit financé par création monétaire. Plusieurs méthodes sont envisageables :

-une avance de la BCE à l’organisme chargé de gérer ce plan

-une ligne de tirage du type DTS affectée à cet organisme

Cette aide réduirait immédiatement le déficit commercial des PECO vis-à-vis de l’Union et relancerait à la fois les économies européennes et les économies des PECO. Son impact inflationniste serait très modéré du fait de l’adéquation des financements créés aux besoins économiques(4), tout comme l’impact du plan Marshall. A moyen terme cette aide bénéficierait tout comme le plan Marshall aux pays donateurs grâce à l’effet de relance induit par la demande nouvelle issue des PECO.

Concrètement cette dotation serait administrée par une administration ad hoc chargée de sa correcte utilisation en s’inspirant du plan Marshall américain : à l’époque l’administration pour la coopération économique a affecté 630 américains et 800 européens à la gestion des programmes, l’OECE (future OCDE) a été créée alors. Il s’agit de s’assurer d’une part du bon usage des fonds par les pays bénéficiaires et du paiement à date des entreprises européennes retenues pour réaliser les travaux financés.

 

4 Réponses aux principales objections

4.1 La création monétaire c’est inflationniste

Dans le contexte d’une aide ciblée à des pays en développement la création monétaire n’est pas nécessairement inflationniste, les sommes « dégagées » contribuant à la croissance européenne. Elles font naître des marchés nouveaux dédiés aux entreprises européennes qui vont aujourd’hui rentrer dans une phase de réserves de capacité de production. Cette création monétaire est en outre moins inflationniste que celle que réalisent les banques à l’occasion des opérations de crédit ou d’acquisitions. En effet on ne peut empêcher cette création monétaire d’alimenter la croissance des bulles et des marchés financiers. Enfin les enjeux restent modestes : il s’agit d’une dotation annuelle de 2 % du PIB de l’UE 15 par an.

Rappelons par ailleurs qu’en cas de crise financière majeure les responsables occidentaux n’hésitent pas à recourir à la création monétaire. M Camdessus a rapporté que pendant la crise d’Asie du Sud-Est il avait été envisagé de créer 200 milliards de dollars en DTS pour limiter la propagation de la crise.

 

4.2 Ce plan est trop centré sur les équipements d’infrastructure

Il nous semble que c’est bien au niveau des infrastructures publiques qu’il faut agir car c’est là que les industries privées européennes auront le plus de difficultés à s’investir. Ce sont indiscutablement des biens publics, difficiles à rentabiliser à court terme. Ils ont un effet d’entraînement sur le reste de l’économie. C’est d’ailleurs dans ces mêmes secteurs que l’Allemagne de l’Ouest a aidé l’Allemagne de l’Est.

Néanmoins nous ne pensons pas détenir la vérité. Ce plan est surtout là pour fixer des idées et des ordres de grandeur et montrer les insuffisances et contradictions manifestes de la politique actuelle d’aide préparatoire à l’élargissement. Il va de soi qu’en cas de mise en œuvre d’un tel plan les autorités des pays concernés seraient amenées à définir les priorités de leurs pays, comme cela avait été le cas lors du plan Marshall.

Si nous arrivions à mobiliser de l’attention et de l’énergie sur les choix d’un tel plan c’est que l’essentiel serait gagné.

 

4.3 La démonstration n’est pas faite que les PECO n’arriveraient pas d’eux-mêmes à absorber le choc économique d’un passage à l’économie concurrentielle européenne.

Il n’est que de voir le cas de l’Allemagne de l’Est pour s’en convaincre. Malgré une aide colossale de l’Allemagne de l’Ouest, les difficultés sont encore importantes, tout comme le chômage (17 %). Cela étant il faut bien sûr nuancer en fonction des pays. Certains ont clairement moins besoin d’aides que les autres.

 

4.4 Ce plan est utopique. Il ne pourra jamais être adopté au sein de l’Union Européenne qui a d’autres problèmes et d’autres priorités et n’arrive déjà pas à les traiter.

Un tel plan se heurtera bien sûr à des obstacles majeurs, le premier étant qu’il suppose une entorse au traité de Maastricht. L’élargissement de l’UE aux 10 Peco est un enjeu politique majeur qui peut mériter une telle entorse éventuellement ratifiée par une procédure exceptionnelle (à définir par les spécialistes) Il nous semble que l’Union Européenne devrait se mettre en face de ces contradictions. Comment prétendre à intégrer ces pays rapidement dans l’Union si on ne les aide pas sérieusement ? A moins qu’au fond cette adhésion soit rentrée maintenant dans une logique de décalage permanent, et baigne dans l’hypocrisie la plus totale ?

 

4.5 Un plan Marshall n’est pas dans l’air du temps. Ce serait un retour à une logique dirigiste, au keynésiannisme d’après-guerre, alors que le libéralisme triomphe aujourd’hui.

Certes, mais la mode n’est pas nécessairement un guide absolu de la pertinence économique. Le libéralisme américain n’a pas empêché les américains d’être pragmatiques au lendemain de la guerre et très récemment au lendemain des attentats terroristes. Il est probable que l’air du temps soit en train, en fait, de s’inverser en ce moment.

Il ne faut pas oublier, par ailleurs, que le plan Marshall a favorisé -et c’était l’un de ses objectifs- le développement des économies de marché.

Enfin et surtout la transition des pays de l’Est à l’économie de marché a été très douloureuse ; ne pouvons-nous pas mettre de côté nos dogmes pour leur ménager une transition plus douce vers le niveau de vie européen ?

 

4.6 Ces pays sont trop corrompus pour qu’une aide économique profite vraiment au peuple et non à quelques dirigeants.

Il ne faut pas caricaturer la corruption à l’Est. La situation n’est pas la même selon les pays et elle est parfois meilleure que certains pays de l’UE15. L’association Transparency classe par exemple l’Estonie, la Hongrie, la Slovénie et la Lituanie avant la Grèce (et l’Estonie avant l’Italie). L’ensemble des PECO est classé dans la première moitié des pays classés (à l’exception de la Roumanie).

Néanmoins il est clair que les mécanismes concrets d’un plan Marshall doivent tenir compte de ce risque ; il faut une administration suffisante et performante, ce qui est quand même très accessible.

 

 

Conclusion

Un plan Marshall en faveur de l’Europe de l’Est pourrait constituer une initiative européenne majeure de solidarité internationale. Gage de réussite économique pour les PECO, ce plan serait en outre de nature à débloquer les esprits enfermés dans une logique comptable à courte vue et à relancer la croissance européenne. C’est une opération qui s’impose dans les toutes prochaines années.



(1) Répartis ainsi : Grande-Bretagne : 24 % , France : 20%, Italie : 11%, Allemagne : 10%, Pays-Bas : 8%, Autriche et Grèce : 5%, Belgique et Luxembourg: 4%, Danemark : et Norvège : 2% ;le reste aux autres pays

(2) Bulgarie, Estonie, Hongrie, Lettonie, Lituanie, Pologne, R.Tchèque, Roumanie, Slovaquie, Slovénie

(3) Les dotations post-adhésion s’élèveraient à environ 50 milliards d’euros sur 5 ans (soit environ 10 milliards par an) à partir de l’adhésion pour l’ensemble des PECO

(4) La théorie quantitative de la monnaie sur laquelle s’appuie les monétaristes corrèle la croissance et la quantité de monnaie. Si la monnaie injectée est génératrice de croissance elle n’est pas inflationniste, sauf effets d’anticipation.