Pourquoi le protectionnisme ?
Le débat sur le protectionnisme monte peu à peu dans différents pays occidentaux. Aux Etats-Unis, une bataille feutrée entre l’exécutif et le Parlement se déroule depuis plusieurs mois au sujet du classement de la Chine dans la catégorie des « manipulateurs de monnaie ».
En France, le Parti Socialiste, poussé par A. Montebourg et sa « démondialisation », a inscrit dans son programme la notion de « juste échange », mais ne met pour l’instant pour qualifier ce juste échange que des critères « sociaux » ou environnementaux. De son côté Le Monde a publié le 4 Novembre un éditorial intitulé « L’erreur fatale de la désindustrialisation » et juge que « il y a maintenant un consensus au Nord : le balancier est allé trop loin. »
La raison est que malgré les discours lénifiants des tenants du libre-échange, la fuite des emplois est devenue insupportable pour un nombre croissant de citoyens. L’annexe I fait une estimation du nombre d’emplois en jeu. Ce nombre est énorme car il se mesure en millions d’emplois. Même si les chiffres qui justifient ces estimations sont discutables, ils montrent en tout cas que le réservoir d’emplois est énorme et qu’un rééquilibrage des échanges, même minime, aurait des effets immédiats sur l’emploi. Ces chiffres montrent aussi que le déficit en emplois est plus important vis-à -vis des pays européens que des pays asiatiques.
Ces faits, un nombre croissant de citoyens le sent, ce qui explique que les enquêtes d’opinion mesurent un désir de protection de plus en plus grand.
Le protectionnisme est-il nocif ?
Il semble que personne ne veuille prononcer le mot de protectionnisme. Celui-ci fait peur, et il faut examiner sérieusement cette répulsion, qui est due à certaines caractéristiques du protectionnisme « classique ».
Nous appelons protectionnisme classique le système des droits de douane tels qu’ils ont été mis en œuvre depuis longtemps. Dans ce système, si un fournisseur étranger est jugé comme devant mettre en danger les travailleurs et les usines du pays importateur par des prix trop bas, on applique à l’entrée des taxes proportionnelles ou des quotas quantitatifs pour restreindre le marché laissé au pays fournisseur et ainsi donner un avantage aux producteurs nationaux. Ce système a été largement appliqué dans le passé, et toutes les puissances industrielles du 19ème et du 20ème siècle se sont épanouies à la faveur d’un tel protectionnisme classique. En particulier nous avons raconté ici comment l’Angleterre et le Japon se sont construits derrière des barrières douanières. Il en a été de même pour les Etats-Unis.
Alors que reproche-t-on aujourd’hui au protectionnisme classique ? D’abord d’être le contraire du libre-échange, qui culturellement a encore l’image auprès du plus grand nombre d’un système qui mène à l’optimum de la répartition des ressources sur la planète. Par conséquent le protectionnisme apparaît comme la négation de la réussite commune, comme une attitude profondément égoïste.
Cette opinion n’est pas fondée. Le libre-commerce n’est profitable à tous que s’il conduit à un équilibre des échanges, chaque pays vendant autant qu’il achète. A partir du moment où ce n’est plus le cas, il y a des gagnants et des perdants, et on n’est plus à l’optimum. Un bon système devrait donc conduire à l’équilibre, ce qui n’est pas du tout le cas aujourd’hui, les pays dits « du Sud » récupérant à grande échelle les emplois du Nord en y générant un chômage et une régression industrielle inquiétants.
En poursuivant dans le même sens, on va jusqu’à reprocher au protectionnisme classique de favoriser l’agressivité entre nations, voire d’amener à la guerre. De ce point de vue, il est clair que nous sommes face à un cercle vicieux. Parce que nous sommes installés dans le libre échange et que tous les dirigeants croient ou font semblant de croire que c’est un système parfait, tout partenaire qui tente d’empêcher un pays de vendre est désigné comme un agresseur. Dans chaque pays, pour faire taire les tenants du protectionnisme, on agite le spectre des mesures de rétorsion du pays visé. Bien qu’on ait alors l’impression d’être devant un chantage injustifié, il faut reconnaître que toute action menant à une barrière tarifaire risque actuellement de déraper en affrontement. De ce point de vue, le droit de douane classique est particulièrement agressif, car on impose une restriction au partenaire, sans aucune compensation et sans qu’il ait la moindre idée de l’évolution de son préjudice dans le temps.
Enfin, on oppose au protectionnisme classique un argument technique, lié à la mondialisation du processus de production, un bien final pouvant contenir nombre de composants fabriqués dans différents pays. Par conséquent, imposer un droit de douane, donc un renchérissement d’un bien importé risque assez souvent de renchérir le bien exporté qui l’utilisera comme composant. Pascal Lamy a exprimé ce raisonnement en disant qu’on se tire une balle dans le pied en pénalisant les exportateurs par des importations plus chères.
Comment faire accepter le protectionnisme ?
D’abord il faudrait le nommer autrement. Pour notre part, nous ne cherchons pas à supprimer le libre-commerce, mais à parvenir à des échanges harmonieux menant à l’équilibre des flux commerciaux entre partenaires. « Régulationnisme » n’est pas très beau mais montre bien le but cherché. Un concours est ouvert …
Ensuite il faut répondre aux objections techniques qu’on peut résumer par deux objectifs.
1) Apparaître clairement comme cherchant l’équilibre et non la domination.
2) Répondre à l’argument « Lamy » d’éclatement du processus de production.
Peut-on remplir ces objectifs par des barrières plus « intelligentes » ? Dans les années 1980 et 1990 on a proposé de rembourser les droits ainsi perçus aux pays exportateurs ou de les verser à des organismes pour le développement des pays sous-développés. Ce système avait l’avantage de compenser l’agression du droit de douane par une compensation altruiste. Notamment Maurice Lauré en France a défendu ce mécanisme. Cependant celui-ci n’a pas été appliqué, peut-être parce que la compensation était trop déconnectée du droit de douane lui-même. Pour répondre à cette objection, le système a été modifié, notamment par J.C. Martinez, qui en a fait un livre en 2008(1) . Il consiste à ne pas rembourser la taxe monétairement mais par un bon d’achat qui peut être utilisé ultérieurement, pourvu que l’achat soit fait dans le pays émetteur du bon. Il a été appelé droit de douane déductible (puisqu’on peut le déduire des achats ultérieurs). De plus, J.C. Martinez a proposé qu’il soit aussi bonifiable (car on peut le bonifier pour des pays pauvres) et négociable (car il pourrait être négociable sur un marché spécifique).
Tous ces systèmes ont un grave défaut, c’est de supprimer la pénalisation du pays fournisseur en versant la compensation au fournisseur lui-même. Ceci a deux corollaires
- Il n’y a pas d’incitation à l’équilibre des échanges. Certes dans le système « Martinez » l’exportateur étranger est incité à nous acheter des produits, mais pour un montant bien inférieur à celui des biens qu’il nous a vendus, puisque les taxes portent sur un pourcentage de ces biens, tandis qu’ils se transforment en un droit à un bien dans sa valeur totale.
- Le système peut être tourné facilement par une compensation implicite du surcout par le remboursement, particulièrement dans le système « Martinez ».(2)
Par ailleurs il ne répond pas à l’argument technique de la répartition mondiale des productions.
Nous proposons un système un peu différent que nous avons baptisé Taxe sur les Excédents Commerciaux, car cette taxe ne pénalise le pays partenaire que si son excédent commercial sur le pays concerné dépasse le seuil de référence. Il est détaillé en Annexe II, son principe est le suivant, sur l’exemple de la France se protégeant des importations d’un autre pays.
Pour ce pays et un secteur donné, les importations sont taxées pour protéger les entreprises françaises de ce secteur d’une concurrence jugée excessive. Supposons que les importations soient taxées au taux t. Une compensation est donnée si et seulement si le pays concerné nous achète des biens dans le même secteur, et le droit de compensation est donné à l’exportateur français pour ces achats compensatoires. Il est de montant proportionnel à la valeur des marchandises exportées, au même taux t (pour simplifier). Ce droit peut être utilisé par l’exportateur lui-même, s’il importe dans le même secteur, ou il peut le céder suivant un processus à définir.
Ce mécanisme a les avantages suivants
1. Les taxes et compensations sont émises et compensées sur le territoire français. L’administration française maîtrise donc tout le mécanisme.
2. Si les taux de taxe et de compensation sont identiques, et s’il y a équilibre des échanges (autant d’exportations que d’importations) alors les taxes d’importation sont complètement effacées par les compensations. Ceci est un argument puissant de négociation car il est beaucoup plus facile de faire passer un objectif d’équilibre qu’un objectif de protection unilatérale.
3. Le mécanisme répond à l’argument « Lamy ». Un exportateur qui importe pour réexporter peut effacer les taxes d’importation par les compensations à l’exportation.
La mise en Å“uvre
L’Annexe II détaille le mécanisme, et nous ne donnons ici que la réponse aux objections.
D’abord, on va invoquer l’horrible complication administrative qui résulterait de tout système de droits de douane, et encore plus si on y mêle les exportations. On peut répondre par 3 arguments. Premièrement les droits de douane ne sont pas une invention récente et ils ont été plus souvent en vigueur que l’inverse. Deuxièmement les entreprises doivent déjà aujourd’hui déclarer leurs importations et exportations à des fins statistiques, et l’administration des douanes existe, on ne part donc pas de zéro. Troisièmement, ceci est peu de choses devant le bénéfice qu’on peut espérer en retirer pour nos emplois. Qui plus est nous prétendons arriver ainsi à un bénéfice plus important pour l’ensemble du monde.
On va aussi invoquer le danger des contre-mesures et des affrontements potentiels.
Il y a en particulier le problème institutionnel de l’Europe. D’une part les traités interdisent toute barrière à l’intérieur de l’Union, d’autre part le tarif douanier commun est une politique communautaire. Quel que soit le pays visé, une action unilatérale de barrière tarifaire d’un pays de l’Union ne peut donc se faire dans le cadre des traités. Il en résulte que soit cette action (intérieure ou extérieure à l’Union) peut être prise en compte au niveau du Conseil Européen, soit il faut un coup de force institutionnel, par rétablissement unilatéral des barrières douanières.
Par ailleurs, en dehors de l’Europe, il existe un risque d’affrontement avec les pays extérieurs, notamment les pays asiatiques.
Mais dans les deux cas nous ne manquons pas d’arguments. Pour l’Europe, on a des exemples historiques de mesures tarifaires internes pour compenser des distorsions de concurrence. Ce sont les « montants compensatoires » de la Politique Agricole Commune en 1971. Ces barrières visaient à une régulation des flux agricoles en présence de variations de prix nationaux dues aux variations de change. Par ailleurs, le tarif extérieur commun existe toujours, même s’il a été réduit à peu de choses.
Vis-à -vis des pays asiatiques, il ne faut pas croire qu’ils sont complètement innocents. Nous voudrions donner un exemple concernant la Chine. En demandant la réciprocité par un équilibre des échanges, il se trouve que nous ne faisons que demander de lui appliquer ce qu’elle nous applique déjà elle-même. En effet, il y a dans ce pays plusieurs barrières à l’importation(3) . Les entreprises qui ne sont pas dans une Zone Economique Spéciale (SEZ) doivent pour importer demander une autorisation administrative. Celles qui sont dans une SEZ (le plus grand nombre d’importateurs) ne sont pas assujetties à cette autorisation, mais elles sont soumises à un régime douanier restrictif. Les biens importés qui sont réexportés sont complètement détaxés, tandis que ceux qui sont revendus à l’intérieur de la Chine sont à nouveaux soumis à autorisation et subissent des droits de douane et des taxes indirectes. L’étude de Natixis montre que ces barrières sont effectives.
Cela ne vous rappelle rien ? La taxation des importations et la détaxation de celles qui sont réexportées, c’est exactement l’effet de notre TEC. Par conséquent nous ne sommes pas trop inquiets sur les arguments disponibles pour nos négociateurs, mais plutôt sur la volonté politique de nos gouvernements à aller dans ce sens.
Annexe I
Estimation du nombre d’emplois disparus pour cause de libre-échange
Si la plus grande opacité règne sur le nombre d’emplois que le libre-échange a détruit dans les nations développées, c’est que l’estimation n’en est pas facile. Il est en effet difficile de savoir, par exemple lorsqu’un groupe français ouvre une usine en Chine, si les emplois ainsi créés remplacent des emplois en France ou sont des emplois supplémentaires rendus nécessaires par l’expansion du groupe à l’étranger. Aussi nous employons une autre méthode. Nous partons de l’hypothèse que l’équilibre des échanges est la situation optimale qui apporte le maximum d’emplois à tous les partenaires. Par conséquent, tout déficit commercial avec l’extérieur représente des emplois perdus. Il s’agit donc de traduire ce déficit commercial en emplois.
Np Nombre total d’emplois perdus
SBind Solde des biens industriels échangés (négatif)
np nombres d’emplois par unité de VA.
Ke coefficient de multiplication keynésien pour les emplois.
x coefficient de récupération des emplois.
Le solde des biens SB : Avec une bonne approximation seul le solde des biens est responsable de la perte des emplois. Il est corrigé des différences de PPA. Sa valeur est donc représentative d’un volume de biens évalué aux prix du pays considéré. Par exemple pour la France vis-à -vis de la Chine ce solde en 2008 est de – 77,5 milliards de dollars, soit 55 milliards d’euros.
Le nombre d’emplois par unités de VA np : Pour raccorder le solde commercial corrigé au nombre d’emplois qu’il représente, on dit que ce solde représente le même volume de production qui aurait pu être produite dans le pays concerné, et que le nombre de travailleurs par unité de VA dans cette production hypothétique est identique au nombre de travailleurs par unité de VA qu’on mesure dans la production effective nationale. Par exemple pour la France en 2008 cette proportion (sensiblement égale pour l’industrie et l’ensemble du PIB) est de 26 millions d’emplois pour 1950 milliards de PIB, soit 0,0133 millions d’emplois par milliards de VA.
Le coefficient multiplicateur Ke : Ce coefficient mesure qu’un emploi perdu dans l’industrie se traduit par des emplois induits dans les services également perdus (non seulement les services aux industries concernées mais aussi les services consommés par les travailleurs privés d’emploi : commerce, santé, services à la personne, etc.). On a peu de sources sur ce coefficient. J. Sapir, à partir d’études faites dans le passé sur le bassin de Lorraine, donne dans son livre « La démondialisation » un coefficient de 2 à 4 au moment de la destruction et de 1,5 à 1,75 à la reconstruction, qui rejoindrait à long terme le premier coefficient (les structures induites mettent du temps à se reconstituer). Un coefficient global de 2 à 4 semble cependant très fort. Pour l’instant et dans l’ignorance de chiffres fiables nous prenons 2 à 2,5.
Le coefficient de récupération x : Si nous revenions à l’équilibre des échanges, rien ne dit que cet équilibre se produirait au même niveau d’importation, augmentant du même coup les exportations du montant SB. Il est plus probable que l’équilibre se produise quelque part à mi-chemin, d’où un coefficient x autour de 0,5.
Nous donnons ci-dessous les chiffres pour 2008 et pour deux sous-ensembles des échanges entre la France et les autres pays : l’Asie et l’Europe (UE à 27 + la Norvège)
|
| Soldes (M€) | N/VA (m/M€) | Kmin | Kmax | xmin | xmax | Nmin (m) | Nmax (m) |
| Asie | -82 136 | 0,0133 | 2 | 2,5 | 0,4 | 0,6 | 873,9 | 1 638,6 |
| Europe | -114 464 | 0,0133 | 2 | 2,5 | 0,4 | 0,6 | 1 217,9 | 2 283,6 |
Le résultat est que les déficits commerciaux représentent pour la France entre 0,87 et 1,6 millions d’emplois au bénéfice de l’Asie et entre 1,2 et 2,3 millions d’emplois au bénéfice des autres pays européens (80% de ces montants sont relatifs à 5 pays européens : Allemagne, Belgique-Luxembourg, Pays-Bas et Norvège).
Les fourchettes adoptées pour les coefficients K et x sont évidemment discutables, d’autant plus qu’il paraît peu probable que nous puissions mobiliser autant de travailleurs (car il faudra du temps pour reconstituer un appareil productif) mais d’une part le lecteur pourra corriger de lui-même en fonction de ses propres estimations, d’autre part ces résultats montrent que le réservoir d’emplois à récupérer est de toute façon énorme, et dépasse de loin les effectifs qui seraient perdus du fait du rétrécissement des circuits commerciaux (s’ils diminuent globalement, ce qui reste à prouver).
Rappelons que les soldes commerciaux sont corrigés des PPA et des taux de change, traitement qui revient à ramener aussi bien les exportations que les importations aux prix en Euros en France, et qui justifie que nous prenions ensuite la VA par tête en France.
Annexe II
La Taxe sur les Excédents Commerciaux (TEC)
Le principe
Le principe de la taxe est simple. Supposons que son taux soit t. Ceci signifie que des importations de 100€HT sont taxées au taux t et qu’une entreprise nationale doit, pour dédouaner ces importations, régler les taxes de montant 100xt. Le prix de revient est donc de 100x(1 + t) €. Par ailleurs si une entreprise nationale, la même ou une autre, exporte pour une valeur de 80€ HT, elle acquiert un droit à remboursement de taxe de 80xt €. Elle utilise ce droit pour elle-même ou le cède à une autre entreprise nationale. Dans cet exemple le taux de la taxe et celui de la compensation est le même et conduit à un effacement complet des taxes lorsque les échanges sont équilibrés. Nous examinerons plus loin la possibilité de différencier les deux taux.
Assiette
L’assiette est le sous-ensemble des biens à l’intérieur duquel la taxe se perçoit, la contrepartie à l’export est distribuée, et la compensation peut se faire. Pour que la compensation soit possible il est préférable que ce sous-ensemble soit au moins un secteur entier pour un pays avec lequel nous avons un gros volume d’échanges. Bien qu’un accord bilatéral soit plus facile à négocier, il est imaginable d’étendre l’accord à plusieurs pays concernés par ce secteur. On pourrait aussi concevoir de l’appliquer aux échanges tous secteurs avec un pays partenaire particulier, avec l’objectif de l’équilibre des échanges bilatéraux avec ce pays. Cette option serait préférée par les économistes « ricardiens » car elle sauvegarde la liberté de choix par les partenaires des secteurs dans lesquels ils préféreront exporter en fonction de leurs avantages comparatifs. Mais il ne faut pas se laisser abuser par la théorie des avantages comparatifs qui, poussée au bout, conduit directement au libre-échange. A notre époque, il n’y a plus d’avantages comparatifs permanents, en raison de la mobilité du capital et de la manipulation des taux de change. De plus, certains secteurs peuvent avoir un poids politique autant qu’économique. Et finalement, un accord sectoriel est plus facile à négocier qu’un accord global. Pour toutes ces raisons, nous pensons que les premiers accords seront par secteurs. Mais ce sera évidemment aux politiques de décider de la meilleure conduite à tenir.
Il est également probable que pour des partenaires européens il soit plus facile de négocier un accord global, parce que nous disposons d’un cadre institutionnel de négociations, alors que pour par exemple la Chine, il faudrait certainement commencer par un secteur particulier pour lequel nous avons de bons arguments.
L’égalité des taux
L’égalité des taux est cohérente avec une recherche d’échanges équilibrés. Il peut arriver que dans un secteur particulier, les deux parties se mettent d’accord pour aboutir à des échanges non équilibrés, bien que plus équilibrés qu’au départ. Si par exemple on décide que la France admet, dans un secteur particulier, d’exporter seulement la moitié de ce qu’elle importe, alors les compensations à l’exportation pourraient être 2 fois plus élevées que les taxes à l’importation. De cette manière les droits de douane seraient complètement effacés justement lorsque cette répartition des échanges serait réalisée.
La compensation (version administrative)
L’exportation est faite en douane, avec déclaration de la valeur de 80€ (pour garder l’exemple ci-dessus). Le droit de 80xt est constaté sur le fait que l’exportation est faite dans le secteur ou vers le pays faisant partie de l’assiette. La facture d’exportation envoyée au client étranger ne change pas, elle est de 80€.
L’importation est faite également en douane. L’exportateur étranger ne paie rien au titre des droits de douane. Sa facture est de 100€ HT. C’est l’importateur national qui paie. Dans sa déclaration périodique (comme pour la TVA) il déclare ses importations et en déduit les exportations qu’il a faites. Il règle le solde. S’il a lui-même exporté les 80€ ci-dessus, il règlera 20€xt.
La compensation entre exportateurs non importateurs et réciproquement se fait dans une bourse d’échange nationale à un taux fixé pour tenir compte des frais et pour être incitatif (10% ?). Autrement dit l’importateur non exportateur, ou qui n’a pas assez de crédits, peut acquérir ce qui lui manque au prix de 90% de sa valeur. Ce taux peut être ajusté en fonction des résultats.
La compensation (version marché)
Tout est identique, sauf qu’on attribue à l’exportateur un « droit à importer » négociable sur un marché organisé dans lequel les cours sont fixés par l’offre et la demande (comme pour les droits à polluer). Ce marché est purement national.
Possibilités de contournement
Elles sont faibles. La mécanique est purement nationale. Par ailleurs la taxe et le droit compensateur sont générés par des transactions différentes dans le temps, dans l’espace et dans les acteurs ou au moins dans les types d’opération. Par conséquent en dehors de fraudes générant de faux droits (ce qui est le risque avec n’importe quelle taxe comportant des débits et des crédits), on ne voit pas l’intérêt des entreprises à considérer la taxe autrement que suivant son mécanisme intrinsèque.
(1) J.C. Martinez, « Les droits de douane déductibles contre le retour du protectionnisme » Ed. L’Harmattan, 2008.
(2) Par exemple le fournisseur fait une ristourne au client du montant de la taxe et compense ce manque à gagner par le bon d’achat, soit en l’utilisant, soit en le négociant.
(3) Voir par exemple dans le Flash Natixis N°356 « Peut-on compter sur la Chine pour sortir de la crise ? »